Caducidad: Aplicación de la Ley procesal en el tiempo y régimen de transición del CPACA.

Por: Nicolás David Salamanca Giral

Pese a que la caducidad es una institución que propende por la estabilidad de las relaciones jurídicas, la aplicación en el tiempo de los términos de caducidad del Código Contencioso Administrativo -CCA- y del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA- no ha resultado del todo uniforme. Preferir el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 o el artículo 308 del CPACA da lugar a respuestas antagónicas en materia de términos de caducidad y, en consecuencia, frustra o viabiliza el acceso a la administración de justicia. Por ahora, valga adelantar que la aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887 presenta solución más coherente y, de mayor aceptación jurisprudencial. El asunto no es de poca monta, la postura que llegue adoptarse, más allá de implicar una posición frente a un conflicto entre normas, refleja una tensión axiológica entre justicia material y la seguridad jurídica. En este texto se abordarán las dos visiones que, en líneas generales, pueden exponerse sobre la materia. Igualmente, se explicarán los diversos escenarios y dificultades que trae inmersa cada perspectiva.

La primera de estas posturas[1] propende por la aplicación del artículo 40 de la Ley 153 de 1887, disposición que, con independencia de la reforma introducida por el artículo 624 del Código General del Proceso -CGP-, permite llegar a igual conclusión. Los términos procesales, entre estos el de caducidad, se rigen por la ley vigente al momento del inicio de su cómputo. Por ende, estos no se ven alterados por reformas legislativas posteriores. Así, todo término de caducidad que haya iniciado su computo en forma previa al dos (2) de julio de 2012 -fecha de entrada en vigor del CPACA-, sin importar la fecha en que se demande, se rige por los términos de caducidad del CCA y no por los del CPACA. De allí que, “los términos que hubieren comenzado a correr (…) se regirán por las leyes vigentes cuando (…) empezaron a correr”[2]. Es decir, se aprecia el fenómeno de ultraactividad de la ley.

La posición contraria[3] considera inaplicable el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, en tanto considera esta disposición procede únicamente frente a los procesos en curso, y al estimar de aplicación especial y preferente el régimen de transición establecido en el artículo 308 del CPACA. Así, todo proceso promovido con anterioridad al dos (2) de julio de 2012 se regirá por los términos de caducidad del CCA y, en caso de demandarse tras esta fecha se le aplicarán las disposiciones del CPACA. De esta forma, el término de caducidad aplicable depende, en toda circunstancia, del momento en que se presentó la demanda. Aplicación inmediata de la ley procesal en el tiempo.

Esta postura presenta ciertos matices que redundan en un boquete a la seguridad jurídica por la que propende la institución de la caducidad. En los supuestos en que los términos de caducidad previstos en el CCA tengan menor extensión que los establecidos por el CPACA puede dar lugar a revivir la acción. Esto, en tanto es factible que, pese a que bajo el imperio del CCA la acción hubiere caducado, si en el nuevo régimen del CPACA no se hubiere dado este fenómeno el tránsito posibilita demandar y obtener una decisión de fondo. Así, el CPACA presentaría la posibilidad de reiniciar el término de caducidad de acciones otrora caducas por el CCA, en un claro desmedro de la seguridad jurídica.

En punto a esta hipótesis, piénsese en el término de caducidad de la acción de controversias contractuales y, de manera específica, la nulidad absoluta de un contrato estatal. Este término, de conformidad con el artículo 136, inciso 10, literal e), del CCA era de dos (2) años tras el perfeccionamiento del contrato, plazo extensible hasta cinco (5) años en contratos de tracto sucesivo. En el CPACA, este término es de dos (2) años desde su perfeccionamiento y, en todo caso, se extiende a toda la vigencia del contrato. A modo de ejemplo, resulta viable demandar la nulidad absoluta de un contrato estatal perfeccionado en el año 2000 cuya ejecución se haya prolongado con posterioridad al 2 de julio de 2012, pese a que bajo el CCA la acción hubiere caducado en 2005.

Ahora bien, en el escenario opuesto, si términos de caducidad previstos en el CCA tienen mayor extensión que los establecidos por el CPACA puede dar lugar a una suerte de caducidad anticipada. A modo de ejemplo, véase el término de caducidad de dos (2) años de la “acción” de lesividad, referido en el artículo 136, inciso 7, del CCA; según el cual, la “acción” de nulidad y restablecimiento podía ser impetrada por la administración, contra sus propios actos. Término que, con la reforma fue suprimido y, por ende, a la fecha rige el plazo de cuatro (4) meses del artículo 164 del CPACA. En este supuesto, el término contenido en el CCA es de mayor extensión que el del CPACA y, por ende, el tránsito de legislación implicaría la caducidad de acciones que estaban llamadas a perdurar más bajo el CCA. No obstante, no se encontró ningún evento en que la jurisprudencia del Consejo de Estado tratara este supuesto.

Esta postura ha cuenta con una vertiente[4], según la cual, si el término ha comenzado a computarse en vigencia de CCA, pero al 2 de julio de 2012 no ha fenecido, resulta aplicable el término de caducidad del CPACA. De forma tal que, si a la entrada en vigor del CPACA el plazo de caducidad regido por el CCA se ha cumplido, no resulta viable emplear las disposiciones del CPACA. Es decir, la entrada en vigor del CPACA extiende el término de caducidad, pero no revive la acción.

En punto a las críticas a cada postura, la primera tesis es descalificada al afirmar que el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 únicamente resulta pertinente para procesos en curso[5], no para aquellos que no se habían iniciado al 2 de julio de 2012. Así mismo, se le puede reprochar por darle prevalencia a aspectos formales por encima del acceso efectivo a la administración de justicia y prevalencia del derecho sustancial. No obstante, esto último resulta únicamente predicable en aquellos casos en que, al emplear los términos de caducidad del CCA, estos resulten menores que los del CPACA, debiendo recordarse que, de ser más corto el término de caducidad previsto en el nuevo código esta tesis resultaría “más garantista”.

Respecto a la segunda postura, a más de la falta de uniformidad en los resultados y las mayores dificultades que presenta aclarar las diversas hipótesis, la mayor crítica que puede presentársele es la afectación que genera en la seguridad jurídica. La posibilidad de resucitar “acciones” ya caducadas, haciendo posible alterar relaciones jurídicas ya consolidadas, acarrea incerteza en el tráfico jurídico y en las expectativas de los usuarios de la administración de justicia. Así mismo, el que resulte posible extender términos aun no cumplidos, desconoce la finalidad perseguida por la institución de la caducidad, relativa a otorgar certeza de los términos en que resulta procedente llevar a un sujeto ante la jurisdicción[6].

En definitiva, no resulta pacifica la aplicación temporal de los términos de caducidad del CCA y del CPACA. La obtención de respuestas, de por sí contrarias, se funda en argumento legales de peso que obstaculizan soluciones certeras. No existe claridad en punto a la prevalencia que el legislador otorgó, en estas circunstancias, a los principios de seguridad jurídica y consecuencia de justifica material. Lo anterior, en tanto el régimen de transición del CPACA resulta, por demás, ambiguo. basta afirmar que, a mi criterio, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887 ofrece una respuesta más estable, concisa y acorde con la estabilidad que busca dar la caducidad a las situaciones jurídicas. Sin embargo, la aplicación del artículo 308 del CPACA, pese a la correlativa ampliación y disminución de términos que genera, se avizora como un mecanismo para garantizar la realización del derecho sustancial en punto a las controversias contractuales, en las que, por la extensión de la vigencia de ciertos contratos, la transición realmente implicaría una gran apertura del término de caducidad. No sobra preguntarse si, el reabrir situaciones jurídicas decantadas por el fenómeno de caducidad, podría llegar a comprometer la responsabilidad patrimonial del Estado.

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[1] Cfr. Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 16 de agosto de 2018. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 59.693.; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Sentencia del 23 de enero de 2017. CP. Jaime Orlando Santofimio. Rad. 56.014; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 5 de marzo de 2015. CP. Danilo Rojas Betancourth. Rad. 49.307; Consejo de Estado. Sección Tercera. Auto del 25 de mayo de 2017. CP. Hernán Andrade Rincón. Rad. 55.758; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 20 de septiembre de 2017. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 58.570; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección C. Auto del 12 de junio de 2017. CP. Jaime Orlando Santofimio. Rad. 58.800; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de septiembre de 2016. CP. Hernán Andrade Rincón. Rad. 57.821; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Sentencia del 21 de junio de 2018. CP. María Adriana Marín. Rad. 37.086; Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 17 de febrero de 2016. CP. Marta Nubia Velásquez Rico. Rad. 54.671, entre otros.

[2] Congreso de la República. Ley 153 de 1887. Artículo 40.

[3] Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia del 3 de julio de 2013. CP. Lucy Jeannette Bermudez Bermudez Rad. 00058., y; Laudo Arbitral Agencia Nacional de Infraestructura vs. Concesionaria Ruta del Sol S.A.S. 6 de agosto de 2019.

[4] Cfr. Consejo de Estado. Sección Quinta. Auto del 19 de septiembre de 2013. CP. Susana Buitrago Valencia. Rad.

[5] Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 5 de diciembre de 2006. CP. Ruth Stella Correa Palacio Rad. 13.750.

[6] Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia del 14 de noviembre de 1998. MP. Antonio Barrera Carbonell. C-574 de 1998.