Un análisis introductorio del Estatuto de Conciliación: Qué ha cambiado y el porqué del cambio.

Por: Triny Fernanda Marimón Pimienta

El 30 de junio de 2022, el Congreso de la República a través de la Ley 2220 de 2022 expidió el nuevo Estatuto de conciliación colombiano. Esta ley, entró a regir en el territorio colombiano el 30 de diciembre de 2022, derogando la Ley 640 de 2001, “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones”. Lo que se pretende con este escrito es hacer un breve análisis jurídico de algunas de las innovaciones y modificaciones que trajo consigo este nuevo estatuto en materia de conciliación.

Empecemos por exponer el porqué de la creación de un nuevo estatuto de conciliación y qué lo diferencia de la anterior regulación (Ley 640 de 2001). De acuerdo con la exposición de motivos, la expedición de este estatuto se fundó en:

 “La idea de integrar en un solo estatuto los principios y aspectos sustanciales generales de la Conciliación extrajudicial en derecho y en equidad, regular la conciliación virtual como una clase de conciliación que se presta mediante la utilización de medios electrónicos, establecer reglas para la atención gratuita en centros de conciliación públicos y de consultorios jurídicos, la conciliación laboral y establecer requisitos especiales a los conciliadores en derecho, establecer la obligación de crear centros de conciliación a los notarios que quieran prestar el servicio por medio de conciliadores en derecho, reglamentar que quieran prestar el servicio por medio de conciliadores en derecho, reglamentar el régimen disciplinario de los conciliadores en derecho, en equidad y servidores públicos facultados por la Ley para conciliar, fortalecer la función de inspección, control y vigilancia del Ministerio de Justicia sobre los Centros de Conciliación, priorizar la formación en Conciliación de los servidores públicos, notarios y demás particulares facultados por la Ley para Conciliar, estandarizar el procedimiento conciliatorio, ampliar el ámbito de la Conciliación como requisito de procedibilidad para todos los asuntos conciliables, siempre y cuando no estén prohibidos por la Ley, armonizar el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana con el Estatuto de Conciliación, regular la Conciliación Judicial adelantada por Conciliadores en derecho de los Centros de Conciliación, crear el Sistema Nacional de Conciliación, fomentar la creación de Centros de Conciliación especializados en prestar servicios a población vulnerable, el programa nacional y los programas locales de justicia en equidad[1].”

De acuerdo con el extracto de la exposición de motivos del nuevo Estatuto de Conciliación anteriormente transcrito, esta ley tenía como propósito principal buscar una unificación de disposiciones normativas. ¿por qué? Se podría decir que la razón principal por la cual se tomó la decisión de unificar fue la obediencia a las directrices internacionales de la Organización de Estados Americanos (OEA).  Colombia como Estado miembro decidió adquirir el compromiso, en la Tercera Reunión de Ministros de Justicia u otros Ministros, Procuradores o Fiscales Generales de las Américas (III REMJA), “de  mejorar el acceso a  la justicia de los habitantes de los Estados Miembros de la Organización a través de la  promoción  y  el  uso  de  métodos  alternativos  de  solución  de  conflictos”, decidiendo “dar seguimiento al tema de la resolución alternativa de conflictos en el marco de la OEA, a fin de seguir fomentando el intercambio de experiencias y la cooperación entre los Estados Miembros de la OEA”. Para cumplir con esta finalidad en la mencionada reunión se realizó un estudio que abarcó 4 puntos:

1. La incorporación de los medios alternativos de solución de conflictos en los sistemas de justicia del continente americano.
2. El análisis de la utilización de las figuras del arbitraje, conciliación y mediación en el campo de la administración de justicia.
3. Las experiencias en la utilización de dichos medios, destacando su empleo en casos judiciales dentro de la Administración de Justicia como en otras instituciones colaboradoras de la justicia.
4. Propuestas de Cooperación internacional para promover el uso de los citados medios en el ámbito interamericano.

Un aspecto significativo que se destacó en el análisis realizado durante esta reunión es que: “A través del examen de la doctrina, legislaciones y propuestas programáticas e institucionales de diversos países que los contemplan, se observa que los Métodos Alternativos de Resolución de Conflictos (MARC) están siendo propuestos y promovidos como una opción institucional para acceder a la justicia y mejorarla. Ya sea mediante su consideración en el ámbito constitucional o como objeto de leyes específicas, los MARC están adquiriendo cada vez más importancia como contribución estructural relevante, y están marcando una tendencia hacia la revalorización de la función social de la justicia como garantía de la convivencia pacífica”.”[2]

 En el caso de Colombia, previo a la implementación de este estatuto, existía una dispersión normativa en materia de conciliación en el ordenamiento jurídico del país. Esta situación resultaba engorrosa y complicada al intentar determinar las normas aplicables en materia de conciliación, dado que cada disposición abordaba distintos aspectos, como los procedimientos, los centros de conciliación, la formación de conciliadores y el control, inspección y vigilancia; la dispersión normativa dificultaba la tarea de recopilar las regulaciones pertinentes. Sin embargo, sería una falacia decir que la Ley 2220 de 2022 es un mero ejercicio de compilación, más allá de esto, la implementación de este estatuto busca actualizar la normativa y alinearnos con las directrices internacionales (previamente mencionadas). Aunque estas no sean vinculantes, su adopción mejora la percepción del sistema judicial del Estado colombiano, fortaleciendo así la confianza en nuestra institucionalidad.

Agotado el análisis frente a las razones que tuvo el Nuevo Estatuto de Conciliación para compilar y unificar la normatividad en materia de conciliación, se hace necesario ahora abordar algunas modificaciones relevantes que trajo consigo la Ley 2220 de 2022 frente al anterior régimen de conciliación previsto en la Ley 640 del año 2001:

1. Una primera modificación que ocasionó la ley 2220 de 2022, es el cambio de concepción de la conciliación. Ya no se refiere a esta como un Mecanismo Alternativo de Solución de Conflictos (MASC) sino como un Mecanismo de Resolución de Conflictos (MRC). Tal como lo ha definido el Ministerio de Justicia, los MRC “son herramientas que facilitan el acceso a la justicia a los ciudadanos, ofrecen diversas oportunidades para solucionar problemas, conflictos y disputas por sí mismas o con la ayuda de un tercero sin la necesidad de acudir a los despachos judiciales.​​​​ Son una vía para concretar la justicia a través de terceros que administran justicia de manera transitoria”.[3]

No ajena a esa definición, la Ley 2220 expresa que la conciliación entendida como un MRC “facilita el acceso a la justicia, genera condiciones aptas para el diálogo y la convivencia pacífica, y sirve como instrumento para la construcción de paz y de tejido social”.

La eliminación del término “alternativos” y la introducción del término “resolutivos” se debe a que ya no se consideran como competencia exclusiva de la administración de justicia, sino que se complementan con ella.

Se decidió acudir al derecho y doctrina comparada y su concepción de los MRC que expresa que estos mecanismos, están basados en los principios de entendimiento y cooperación mutua, facilitan la resolución pacífica de conflictos y contribuyen al mantenimiento de relaciones interpersonales armoniosas en todos los niveles de la sociedad, promoviendo un ambiente de paz y no violencia. La justicia, que emana del pueblo, puede lograrse no solo a través de la función jurisdiccional, sino también mediante el arbitraje, la negociación, la mediación o la conciliación.[4]

• Otro aspecto importante y que sobresalta del nuevo estatuto de conciliación es la atribución de “funciones jurisdiccionales en virtud del artículo 116 constitucional” a los conciliadores. En este punto en particular se comparte la opinión de la profesora/abogada Mónica León Gil[5], en el sentido de precisar que esto no es una verdadera función jurisdiccional, puesto que la conciliación es un mecanismo autocompositivo, por tanto, la fórmula de arreglo que exprese el conciliador no es obligatoria, a menos que las partes decidan acogerla. Comparto la posición de que la supuesta función jurisdiccional debe ponerse en tela de juicio y que mejor forma de hacerlo que en el nuevo estatuto.

• En materia de Derecho de Familia la norma trajo consigo la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad para las controversias sobre la custodia y el régimen de visitas sobre menores y personas en condición de discapacidad, los asuntos relacionados con obligaciones alimentarias, la declaración de la unión marital de hecho, su disolución; y, la liquidación de la sociedad patrimonial.

•  La Ley 2220 de 2022 da un paso en pro de la incorporación de la tecnología a la solución de controversia. De esta manera, consagró 3 modalidades a la hora de realizar dicho acto procesal. Una modalidad mixta, otra presencial y por último una modalidad virtual. Las partes deberán manifestar en la solicitud o una vez citadas, la forma en que quieren que se realice la conciliación. Si eligen la realización de está por medios digitales o de forma mixta, deben certificar que cuentan con la idoneidad y los medios tecnológicos necesarios o que pueden acceder a través de las alcaldías, las personerías municipales y demás entidades públicas habilitadas para tal efecto.

Para esto último, dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de la Ley, los centros de conciliación y autoridades con funciones conciliatorias deberán adoptar el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) para garantizar la prestación del servicio de manera digital o electrónica, dando cumplimiento a los lineamientos y estándares dados por el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (Mintic).[6]

• Un tema relevante que merece destacarse es en el ámbito del contencioso administrativo. La   importancia de los cambios en el proceso de conciliación en esta especialidad, según datos de la ANDJE (2021)[7], el monto por el cual la nación es demandada asciende a alrededor de 446 billones. Considerando esta cifra, resulta sumamente beneficioso el uso de los Métodos de Resolución de Conflictos (MRC), como la conciliación, ya que se convierten en medios idóneos para reducir el importe de las obligaciones. La conciliación administrativa en Colombia ha experimentado importantes cambios con la promulgación de la Ley 2220 de 2022, que establece el nuevo Estatuto de Conciliación. Esta normativa introduce principios específicos para la conciliación en materia contencioso-administrativa, enfatizando la protección del patrimonio público y la legalidad. Uno de los aspectos más significativos es la promoción del uso de medios electrónicos en el proceso, facilitando la presentación de solicitudes y la realización de audiencias virtuales, lo cual ha sido regulado en detalle por la Resolución No. 035 de 2023 de la Procuraduría General de la Nación.

La ley también amplía las atribuciones de los agentes del Ministerio Público como conciliadores, permitiéndoles, por ejemplo, solicitar la reconsideración de decisiones al Comité de Conciliación en casos específicos. Además, se introduce la figura de la agencia oficiosa para la presentación de solicitudes de conciliación, bajo ciertas condiciones. Un cambio notable es la participación obligatoria de la Contraloría General de la República en casos que superen los 5000 salarios mínimos legales mensuales, lo que añade una capa adicional de control en acuerdos de alto impacto económico. Estas modificaciones buscan agilizar el proceso y proporcionar mayor seguridad jurídica a las partes involucradas. En conjunto, estas novedades representan un esfuerzo por modernizar y hacer más eficiente el mecanismo de conciliación en asuntos administrativos, adaptándolo a las nuevas realidades tecnológicas y buscando un equilibrio entre la protección del interés público y la resolución efectiva de conflictos.

Esta breve revisión del nuevo estatuto pone de manifiesto el objetivo principal de este régimen: garantizar el derecho de acceso a la administración de justicia, un derecho fundamental para todos los ciudadanos. Este enfoque se basa en una nueva concepción de la conciliación y se caracteriza por una serie de rigurosidades que no estaban contempladas en disposiciones normativas anteriores. Para algunos, estas rigurosidades pueden interpretarse como un retroceso, mientras que para otros representan un avance significativo. Concerniente al “endurecimiento” de los requisitos procesales en materia de conciliación.

En nuestra opinión, la Ley 640 de 2001 se aplicaba específicamente a la conciliación extrajudicial en derecho, mientras que la Ley 2220 de 2022 abarca la conciliación en general, incluyendo la conciliación extrajudicial en derecho, la conciliación en equidad y la conciliación en derecho en el ámbito administrativo. La Ley 2220 introduce diferentes procedimientos para la conciliación en general, adaptados a cada tipo de conciliación, en contraposición a la Ley 640 de 2001, que establecía un procedimiento único para la conciliación extrajudicial en derecho. Todo esto se lleva a cabo en cumplimiento de mandatos internacionales y con el objetivo de ampliar los métodos de resolución de conflictos que complementan a la administración de justicia.

En conclusión, la Ley 2220 de 2022 moderniza y unifica la regulación de la conciliación en Colombia. Introduce cambios importantes como redefinir la conciliación como un MRC, ampliar su ámbito de aplicación y permitir modalidades virtuales. En el área contencioso-administrativa, fortalece la protección del patrimonio público y aumenta la eficiencia. Aunque algunos perciban un “endurecimiento”, la ley busca fortalecer la conciliación como mecanismo efectivo de acceso a la justicia, alineado con estándares internacionales y adaptado a las realidades actuales del país.

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[1] “Estado de los Proyectos de Ley y Actos Legislativos del Senado, consulta de textos e informes legislativos”, consultado el 11 de septiembre de 2023, http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/proyectos-ley/cuatrenio-2018-2022/2021-2022/article/8-por-medio-de-la-cual-se-expide-el-estatuto-de-conciliacion-y-se-dictan-otras-disposiciones.

[2]  Organización de Estados Americanos. (s.f.). MÉTODOS ALTERNATIVOS DE RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS EN LOS SISTEMAS DE JUSTICIA DE LOS PAÍSES AMERICANOS. III REMJA. https://www.oas.org/consejo/sp/CAJP/docs/cp09044s04.doc

[3] “Ministerio de Justicia y del Derecho”, Métodos alternativos de solución de conflictos, consultado el 11 de septiembre de 2023, https://www.minjusticia.gov.co/programas-co/MASC.

[4] SAN CRISTÓBAL REALES, S. “Sistemas alternativos de resolución de conflictos: negociación, conciliación, mediación, arbitraje, en el ámbito civil y mercantil”. Anuario Jurídico y Económico Escuralense, XLVI (2013).03/23/2014. dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/4182033.pdf p. 13

[5] Clase Magistral: Seminario de procesal de la Universidad Externado del año 2022

[6] ARTÍCULO 6. Formas de llevar a cabo el proceso de conciliación y uso de tecnologías de la información y las comunicaciones. Ley 2220 de 2022

[7] Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado – ANDJE. (2021). Informe de litigiosidad – Segundotrimestre2021.https://www.defensajuridica.gov.co/gestion/informes/Documents/informe_litigiosidad_segundo_trimestre-DDJI_300721b.pdf