La naturaleza del pacto de cumplimiento en las acciones populares

Por: Laura Estephania Huertas Montero*

La Ley 472 de 1998, que regula las acciones populares para la protección de derechos colectivos, establece una audiencia especial de pacto de cumplimiento a la cual asistirán las partes y el Ministerio Público para que se determine la forma de protección de derechos e intereses colectivos y el restablecimiento de las cosas a su estado anterior, si esto fuera posible[1]. Sin embargo, surge la inquietud de cuál es la naturaleza de esta audiencia y si resulta ser o no un escenario conciliatorio. Esta cuestión genera importantes efectos prácticos: ¿Sería necesario, en tratándose de acciones populares formuladas en contra de las entidades estatales, verificar el ánimo conciliatorio de la entidad pública?, ¿La inasistencia de las partes a la audiencia generaría sanciones pecuniarias? Consideramos que la audiencia de pacto de cumplimiento no es un espacio conciliatorio sino es un escenario especial de oralidad dentro del trámite de la acción popular, en donde se permite el acercamiento de las partes y de todos los interesados en la protección y garantía de los derechos colectivos, para garantizar una construcción conjunta en la que se determine la mejor forma de proteger estos derechos o de prevenir su vulneración[2].

Una primera postura jurisprudencial asimila la audiencia de pacto de cumplimiento a la conciliación. El Consejo de Estado en una providencia del 2 de diciembre de 1999 se pronunció sobre la naturaleza de la audiencia especial de pacto de cumplimiento para resolver el problema jurídico de si cuando el proceso terminaba en esta instancia de forma anticipada, el actor popular podía ser acreedor del incentivo previsto en la versión original de la Ley 472 de 1998[3]. En esta providencia afirmó que el pacto de cumplimiento se puede equiparar a una conciliación o a un arreglo directo entre las partes[4]. Así mismo, la Corte Constitucional en sentencia C-215 de 1999, con ponencia de la magistrada Martha Victoria Sáchica de Moncaleano, afirmó que el pacto de cumplimiento es un escenario en el que las partes, previa convocatoria del juez, pueden llegar a un acuerdo de voluntades para prevenir la vulneración de los derechos colectivos, o para obtener su oportuna y efectiva reparación y protección, dando con ello una terminación anticipada del proceso y la solución de la situación problemática con un menor desgaste del aparato judicial. Sin embargo, a lo largo de esta providencia la Corte asimila el pacto de cumplimiento a la conciliación.

Sin embargo, el Consejo de Estado en el año 2010 adoptó la postura contraria. Consideró que el aludido pacto no podía asimilarse a un escenario conciliatorio, en la medida en que las acciones populares se encuentran instituidas para la protección de derechos e intereses de los cuales es titular una colectividad, por lo que el actor popular no puede disponer de estos derechos, renunciando o negociando con ellos[5]. Estamos de acuerdo con esta segunda postura en la medida en que tiene en cuenta la naturaleza de los derechos colectivos cuya tutela se solicita mediante la acción popular, los cuales se caracterizan por ser indivisibles e indisponibles por un sujeto particular.

Teniendo en cuenta la discusión jurisprudencial anteriormente referida, se considera que la audiencia especial de pacto de cumplimiento en el trámite de las acciones populares no puede asimilarse a la conciliación, pues, en primer lugar, la conciliación como un mecanismo alternativo de resolución de controversias impone que las materias o derechos sobre los cuales se busca el arreglo sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, es decir, sean disponibles por las partes[6]. En este sentido, si la acción popular es el mecanismo procesal para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible[7], lo que está en juego son derechos indivisibles cuyo titular es una comunidad de personas, por lo que cada persona individualmente considerada no puede abrogarse la titularidad de este derecho para sí ni disponer de él. Así, el actor popular que acude a la audiencia de pacto de cumplimiento no puede disponer él sólo ni para sí del derecho cuyo titular es la colectividad a la que pertenece, por lo que no podría transigir, conciliar o renunciar a dicho derecho.

De igual forma, cuando un juez o un conciliador autorizado –dependiendo si la conciliación es judicial o extrajudicial- aprueba el contenido del acuerdo a través de un acta o de una sentencia que hace tránsito a cosa juzgada y prestará mérito ejecutivo, no se encuentra obligado a vigilar su cumplimiento. Ya será cuestión de las partes si deciden ejecutarlo de forma voluntaria o si exigen su cumplimiento a través de las acciones judiciales pertinentes. Por el contrario, cuando el juez de la acción popular aprueba el pacto de cumplimiento llevado a cabo entre las partes mediante sentencia que declara terminado el proceso, sí conserva la competencia para vigilar el efectivo cumplimiento de lo pactado, y, si lo considera necesario, podrá nombrar un auditor a quien le podrá delegar esa tarea o podrá conformar un comité para que verifique el correcto cumplimiento de lo establecido en el pacto, en el cual podrán participar el juez, las partes, la entidad pública encargada de velar por el derecho o interés colectivo, el Ministerio Público y una organización no gubernamental con actividades en el objeto del fallo. Este comité recibe el nombre de “Comité de seguimiento del pacto”[8].

La distinción entre la figura de la conciliación y la audiencia especial de pacto de cumplimiento genera importantes efectos prácticos. Cuando la acción popular se formule en contra del Estado o de una entidad pública, el juez deberá exigir para la audiencia especial de pacto de cumplimiento el concepto del Comité de Conciliación de la respectiva entidad, pero no con el fin de verificar si hay o no ánimo conciliatorio, sino para que se tenga en cuenta el análisis que haga esta instancia administrativa sobre la viabilidad presupuestal de la protección de los derechos colectivos a cargo de la entidad estatal[9]. Igualmente, no será posible, como en el escenario conciliatorio, sancionar con multa a las partes por su inasistencia a la diligencia. El artículo 372 del Código General del Proceso prescribe la imposición de una multa para las partes que no asistan sin justificación a la audiencia inicial en la cual se surte, entre otras etapas, la de la conciliación. Sin embargo, el artículo 27 de la Ley 472 de 1998 configura, ante la inasistencia de la entidad pública citada a la audiencia especial de pacto de cumplimiento, únicamente una causal de mala conducta sancionable con destitución del cargo, y para el actor popular que no asiste a esta audiencia no prevé ninguna multa o sanción de otro tipo. En este último punto, se ha entendido que la providencia mediante la cual se fija fecha y hora para la audiencia de pacto de cumplimiento es apenas una citación o una invitación al actor popular para comparecer a la misma para buscar alternativas de protección de los derechos colectivos amenazados o vulnerados, y no es una orden judicial de obligatorio cumplimiento[10].

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Bibliografía:

• Código General del Proceso
• Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 2 de diciembre de 1999, C.P: Jesús María Carrillo, Exp: AP-007.
• Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 17 de marzo de 2000, C.P: Germán Ayala Mantilla, Exp: AP-017.
• Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 16 de enero de 2003, C.P: Álvaro González Murcia, Exp: 25000-23-25-000-2002-1364-01(AP-794).
• Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de julio de 2000, C.P: Alberto Naranjo Mantilla, Exp: AP-61.
• Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de junio de 2000, CP: Olga Inés Navarrete Barrero, Exp: AP-052.
• Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de abril de 2010, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno, Exp: 17001-23-31-000-2003-00310-01(AP).
• Corte Constitucional, Sentencia C-215 de 1999, M.P: Martha Victoria Sáchica de Moncaleano.
• Decreto 1716 de 2009: Por medio del cual se reglamenta la conciliación extrajudicial en asuntos de lo contencioso administrativo.
• Ley 472 de 1998.
• Ley 640 de 2001.
• Ley 1425 de 2010.
• LONDOÑO TORO, Beatriz, “Audiencia especial para pacto de cumplimiento: examen de su práctica y de la jurisprudencia sobre su naturaleza”, Revista Prolegómenos-Derechos y Valores, Volumen X, No. 19, Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá D.C, enero-junio de 2007, (pp.179-196), pp. 179-180.
• LUGO BARRERO, José Miller, “La Audiencia de Pacto de Cumplimiento en las Acciones Populares y las Sanciones por Inasistencia del Demandante”, Revista Jurídica Piélagus, Vol. 12, No. 1, enero-diciembre de 2013, (pp. 181-187).

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* Abogada de la Universidad Externado de Colombia. Asistente de investigación del Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado de Colombia y docente de comunidad de derecho procesal de la misma universidad, Ex miembro y ponente del concurso de semilleros de derecho procesal del año 2013, abogada litigante en Valbuena Abogados y miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal.

[1] Art. 27.

[2] Cfr. En el mismo sentido: LONDOÑO TORO, Beatriz, “Audiencia especial para pacto de cumplimiento: examen de su práctica y de la jurisprudencia sobre su naturaleza”, Revista Prolegómenos-Derechos y Valores, Volumen X, No. 19, Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá D.C, enero-junio de 2007, (pp.179-196), pp. 179-180.

[3] El incentivo para el actor popular, previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 fue derogado por la Ley 1425 de 2010.

[4] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 2 de diciembre de 1999, C.P: Jesús María Carrillo, Exp: AP-007. Cfr. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Cuarta, Sentencia del 17 de marzo de 2000, C.P: Germán Ayala Mantilla, Exp: AP-017; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia del 16 de enero de 2003, C.P: Álvaro González Murcia, Exp: 25000-23-25-000-2002-1364-01(AP-794); Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 17 de julio de 2000, C.P: Alberto Naranjo Mantilla, Exp: AP-61; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de junio de 2000, CP: Olga Inés Navarrete Barrero, Exp: AP-052.

[5] Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de abril de 2010, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno, Exp: 17001-23-31-000-2003-00310-01(AP).

[6] Art. 19, Ley 640 de 2001.

[7] Art. 2, Ley 472 de 1998.

[8] Último Inciso, Art. 27 e inciso 4, Art. 34, Ley 472 de 19.98. Cfr. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de junio de 2000, CP: Olga Inés Navarrete Barrero, Exp: AP-052.

[9] El artículo 16 del Decreto 1716 de 2009 consagra la facultad del Comité de Conciliación de cada entidad de decidir, en cada caso concreto, sobre la procedencia de la conciliación o de cualquier otro medio alternativo de solución de conflictos, con sujeción estricta a las normas jurídicas sustantivas, procedimentales y de control vigentes, evitando lesionar el patrimonio público.

[10] Cfr. LUGO BARRERO, José Miller, “La Audiencia de Pacto de Cumplimiento en las Acciones Populares y las Sanciones por Inasistencia del Demandante”, Revista Jurídica Piélagus, Vol. 12, No. 1, enero-diciembre de 2013, (pp. 181-187), pp. 184-185.